Gibt es Fenster und Lüftungsöffnungen im Kerker der anstehenden Haushaltsberatungen 2027/2028?

 

Der Mannheimer Mehrheitsbevölkerung stehen bittere Jahre bevor, wenn die Haushaltspolitik der letzten zwei Jahre einfach ihren schlimmen Fortgang nimmt – „alternativlos“, wie der Oberbürgermeister mit Verweis auf die strengen Auflagen des Regierungspräsidiums (RP) immer wieder deutlich zu machen versucht. Natürlich hat er recht, wenn er auf die außerordentlich schwierige Einnahmenseite und die rasant steigenden Ausgaben der Stadt verweist. Die Wirtschaftsflaute, die Auswirkungen der weltweiten Kriege einschließlich des massiven Aufrüstungsprogramms der Bundeswehr und letztlich auch des immer deutlicheren Klimawandels sind nicht zu leugnen. Die finanzielle Lage der meisten Kommunen in Deutschland und so auch Mannheims wird unwidersprochen als die schwerste kommunale Finanzkrise seit Ende des 2. Weltkriegs bezeichnet. Das RP stellt fest, „dass sich die städtischen Finanzen weiterhin im freien Fall befinden“ (Genehmigungsschreiben zum 2.Nachtragshaushalt 2026)

Aber die finanziellen Rahmenbedingungen im föderalen Staatswesen sind sehr wohl auch politisch gemacht und somit veränderbar. Das gilt generell für die Einnahmen der öffentlichen Hand (sozialwidrige Steuerpolitik) und für die Verteilung der öffentlichen Ressourcen auf die Ebenen Bund, Länder und Gemeinden (ebenfalls sozialwidrig), die nicht wirklich der Aufgabenverteilung folgt: Die von Bund und Land definierten Pflichtaufgaben sollen die Kommunen möglichst alleine auslöffeln. Dies ist eine krasse Verletzung des im Grundgesetz verankerten Prinzips: „Wer bestellt, zahlt“ (Konnexitätsprinzip Art. 104a GG). Zwar hat inzwischen am 20.08.26 die Ministerpräsidentenkonferenz zusammen mit der Bundesregierung eine Konnexitätsvereinbarung mit Wirkung ab 1. Oktober geschlossen, die allerdings von der Fachzeitschrift „Der neue Kämmerer“ eher als „Danae-Geschenk“ und kaum wirksam bewertet wird.  Dazu weiter unten unter 5. mehr.

Wenn außerdem die Gesetze nicht mehr der Situation der größten kommunalen Finanzkrise entsprechen, müssen die Gesetze eben modifiziert werden – auch eine politische Frage. Man darf und muss vom Mannheimer Gemeinderat erwarten, dass er die nicht vorhandenen Finanzmittel nicht nur bejammert, sondern dass er auch die politischen Rahmenbedingungen zu verbessern versucht. Das politische Bündnis mit den Kommunen, die hier wesentlich forscher vorgehen, muss aktiv hergestellt werden. Und nochmals sei daran erinnert, dass OB Christian Specht Vorsitzender des Fachausschusses Finanzen des Deutschen Städtetags ist. Von ihm vernimmt man hauptsächlich lautes Schweigen.

5 Thesen zu den anstehenden Haushaltsberatungen

1. Klärungsbedarf: Wie lassen sich die nicht zweckgebundenen Rücklagen in die Haushaltsentlastung einbringen?

In der zuletzt vorgelegten Bilanz 2024 der Stadt Mannheim sind die Rücklagen aus Überschüssen des ordentlichen Ergebnisses des Ergebnishaushalts auf 861,3 Mio. EUR angewachsen gegenüber 740,2 Mio. EUR des Vorjahres. Gleichzeitig sind in den Aktiva die Liquiden Mittel (Position 1.3.8) von 76,7 auf 28,0 Mio EUR gesunken.
Der 2. Nachtragshaushalt 2026 gleicht den Fehlbetrag des Ergebnishaushalts mit 75,4 Mio. EUR aus der Rücklage aus Überschüssen des ordentlichen Ergebnisses aus. Auf die Nachfrage der LTK-Fraktion zu Herkunft und Bedeutung dieser Rücklage erfolgte eine unwirsche Leugnung, dass die Rücklage für den Haushaltsausgleich auch nur irgendwie zur Verfügung stehe. Hier muss Klarheit geschaffen werden, insbesondere, da der Gemeinderat aus vielen neuen Mitgliedern besteht, die hier keine Erfahrung haben. Da auf die Rücklage aber tatsächlich zurückgegriffen wird, ist eine politische Diskussion über die Höhe des Rückgriffs erforderlich und eine Entschuldigung des OB für die ungebührliche Antwort auf die Frage der LTK-Fraktion.

2. Das schon schief stehende Nettoneuverschuldungsverbot muss fallen

Solange die strukturelle Unterfinanzierung der Kommune besteht, muss als Notmaßnahme  das sinnwidrige Nettoneuverschuldungsverbot fallen. Warum müssen die unaufschiebbaren Investitionen in langlebige Wirtschaftsgüter der Infrastruktur die Liquidität schwächend während ihrer Planungs- und Bauzeit ausfinanziert werden aus laufenden Mitteln? Eine über Jahre gestreckte Refinanzierung von Kapitalmarktdarlehen würde eine deutliche Entlastung der Liquidität bedeuten. Die höhere Zinsbelastung wäre leistbar.

Sogar das  Regierungspräsidium gestattet der Stadt Mannheim, die erforderliche Baukostenbeteiligung an der neuen Mitte des inzwischen dem Land gehörenden Universitätsklinikums in Höhe von 205 Mio. EUR in vier Raten auf Basis eines Kredits zu zahlen, dessen Laufzeit immerhin 12 Jahre bis 2039 betragen soll.

Ohnehin wird der weitaus größte Teil der Investitionen des „Konzern Mannheim“ über die Beteiligungsgesellschaften (z.B. GBG, MVV, RNV, bisher auch Klinikum etc.) sowie die Eigenbetriebe wie z.B. Nationaltheater und BBS (Schulen und Kitas) getragen, die sich die notwendigen Mittel vom Kapitalmarkt holen müssen.

Das in die Hauptsatzung der Stadt Mannheim von einer CDU-geführten Gemeinderatsmehrheit weit vor der ähnlichen Grundgesetzänderung („Schuldenbremse“) geschriebene Nettoneuverschuldungsverbot (§ 2 Abs.3) enthält selbst eine Ausnahmeklausel, nämlich dann, wenn „im Ergebnishaushalt beim ordentlichen Ergebnis oder beim Sonderergebnis ein erheblicher Fehlbetrag entsteht“ – siehe oben Fehlbetrag des Ergebnishaushalts trotz größter Bemühungen, dies zu vermeiden.

Inzwischen ist durch die Inanspruchnahme von geplant 500 Mio. EUR „Kassenkrediten“ mangels Liquidität das Neuverschuldungsverbot faktisch längst auf wilde Weise über den Haufen gerannt – und dies noch gesetzwidrig auch für die Finanzierung von Investitionen. Nach der falschen Doktrin nun das Chaos. Hier müsste die CDU endlich für „Ordnung und Sauberkeit“ und für „Wahrheit und Klarheit“ sorgen.

3. Aufgabenkritik? Maßnahmen-Kritik!

Ein tragender Bestandteil jeglicher Haushaltskonsolidierung unter dem Tarnnamen „Zukunftshaushalt“ ist die so die sog. Aufgabenkritik. Zweifellos ist es immer richtig im Auge zu behalten, ob die eine oder andere „freiwillige Aufgabe“ der Stadt noch zeitgemäß und wirksam ist. Aber der Fokus liegt auf den „freiwilligen Aufgaben“, die das soziale Leben erträglicher machen und das kulturelle Leben lebensfähig halten.

Der Begriff der „freiwilligen Aufgabe“ unterliegt im Übrigen meist der politischen Aushandlung. Weder Landesregierung noch Stadtverwaltung sehen sich in der Lage, einen Katalog der „Pflichtaufgaben“ zu erstellen, worum die LTK-Fraktion bat.

Darüber hinaus sind nicht einmal die Pflichtaufgaben vor der Maßnahmen-Keule des RP sicher. Bei ihnen sei „der Standard bei der Erfüllung der Pflichtaufgaben auf das unbedingt Notwendige hin zu untersuchen“. (Haushaltsplan 2025/26, S. 11) Wie viel Personal z.B. in einer Einrichtung der Jugendhilfe eingesetzt werden muss, um erfolgreich arbeiten zu können wird somit schon zum Gegenstand der politischen Auseinandersetzung.

Die Festlegung von Gebühren und Eintrittspreisen, die besonders Familien entrichten müssen, soll laut RP so hoch wie möglich erfolgen. Auch hier muss vehement diskutiert werden.

Für die Zukunft kann man sich schon Maßnahmen vorstellen, die an die Substanz gehen: Z.B: Wie wäre es mit dem Verkauf der GBG zur „Lösung“ aller Finanzprobleme, wie schon in so mancher Großstadt? Die AfD hat schon mal eine Idee: Die GBG solle künftig  10 Mio. EUR jährlich aus ihrem Gewinn an den städtischen Haushalt abtreten – ein kleines Rauchzeichen.Ganz wichtig für das RP ist auch die Vorgabe, dass zwar die Gebühren in die Höhe getrieben werden, aber keinesfalls die Steuern erhöht werden sollen. Die Gewerbesteuer auf keinen Fall, die Grundsteuer auch nicht. Über letztere lohnt es sich aber zu diskutieren. Zwar dürfen die Vermieter immer noch diese auf die Mieter*innen abwälzen. Aber für Etagenwohnungen ist die Grundsteuer durch die letzte Reform meist halbieret worden. Und die/der Alleinerziehende in ihrer/seiner kleinen Wohnung wird die Erhöhung z.B. um 20 EUR/Jahr leicht wieder einspielen, wenn dafür die Gebühren für Kitas oder Schwimmbäder billiger wären. Die „starken Schultern“ der Wohlhabenden und großflächige Industriebetriebe würden einen gerechteren Obolus zahlen.

Interessant ist, dass ausgerechnet der Fraktionsvorsitzende der CDU, Claudius Kranz, im Sommerinterview des Mannheimer Morgen verkündet, seine Fraktion sei zu Steuererhöhungen bereit. Er äußert sich nicht dazu, welche, und er wird auch nicht danach gefragt. Aber er kratzt an einer konservativen Doktrin.

4. Kommunale Selbstverwaltung

Das RP malt das Bild einer Stadt an die Wand, in der der Alltag für die meisten grau und elend würde, nur, damit die Finanzstrukturen nicht geändert werden und die Städte und Gemeinden alles ausbaden müssen. Der Schreck der drohenden Übernahme des Kommandos durch das RP selbst („Staatskommissar“) verleitet zu vorauseilendem Gehorsam, damit der Gemeinderat noch handlungsfähig und Herr des Budgets bleibt.

Da das Stadtmodell des RP aber dem Sozialstaatsgebot widerspricht, sind allzu krasse Vorgaben aus Karlsruhe auch wie jeder Rechtsakt in einem Rechtsstaat juristisch angreifbar. Denn erstens spielen allzu viele unbestimmte Rechtebegriffe eine wichtige Rolle („wenn alle Möglichkeiten erschöpft sind…“), und zweitens ist die Kommunale Selbstverwaltung ein Gebot der Verfassung. In NRW hat z.B. die Stadt Hagen erfolgreich gegen eine bestimmte Sparauflage der Aufsichtsbehörde geklagt. (2) Wenn die Rahmenbedingungen, die die Kommune nicht zu vertreten hat, die Herstellung eines ausgeglichenen Haushalts nicht mehr ermöglichen, gilt das Gebot der Selbstverwaltung dennoch und kann zum Gegenstand eines gerichtlichen Verfahrens gemacht werden. Eine dem RP widersprechende Position wäre in diesem Zusammenhang keine willkürliche oder fahrlässige Missachtung der ordentlichen Haushaltführung, sondern eine Reaktion auf Zustände, die nicht im Verantwortungsbereich der Kommune liegen.

Im schwarz-grünen Lande Baden-Württemberg werden sich in Mannheim die gleichfarbigen Fraktionen wahrscheinlich schwertun, gegen ihren Innenminister (CDU) und Finanzminister (Grüne) gerichtlich vorzugehen. Aber es ist wichtig zu wissen, dass die Kommunen auch in schwierigsten Finanzsituationen nicht rechtlos sind.

Sparkommissar

Im Übrigen ist das Schreckgespenst vor allem ein Gespenst. Bis zur aufsichtsrechtlichen Entmachtung des Gemeinderats ist ein langer Weg.

Sparpakete werden schließlich auch damit begründet, dass anderenfalls die Entmachtung durch einen eingesetzten Kommissar bzw. eine Kommissarin droht.

Wie ist die Sachlage wirklich? In den Rechtsvorgaben zur kommunalen Haushaltswirtschaft ist eine entsprechende Beauftragtenstellung (= SparkommissarIn) meist gar nicht vorgesehen. Die Beauftragtenstellung ist vielmehr eine Option, die der Aufsicht im Rahmen ihrer allgemeinen Möglichkeiten eröffnet wird.

Diese kommt dann in Betracht, wenn die sonstigen Handlungsmöglichkeiten der Aufsicht zur Herstellung eines ordnungs- und rechtmäßigen kommunalen Handelns nicht ausreichen. Als sonstige und der Beauftragtenstellung vorrangige Maßnahmen der Aufsicht kommen insbesondere das Recht zur Beanstandung, Anordnung oder Ersatzvornahme in Betracht.

Wann kommt sie oder er denn nun…

1. Eine Beanstandung kommt in Betracht, wenn die Kommune rechtswidrige Beschlüsse gefasst oder rechtswidrige Handlungen durchgeführt hat. Durch die Beanstandung wird die Möglichkeit zur Selbstkorrektur eröffnet.
2. Die Anordnung konkreter Maßnahmen ist der nächste Schritt, falls die Selbstkorrektur nicht erfolgt.
3. Wenn die Kommune auch dem nicht nachkommt, kann die Aufsicht mittels der Ersatzvornahme das Erforderliche für die Kommune im Einzelfall selbst durchführen.
4. Erst wenn all diese Maßnahmen nicht wirken, kann als ultima ratio ein Beauftragter bestellt werden.

 

In der Praxis wurde ein Beauftragter im Kontext einer kommunalen Haushaltsnotlage nur in ganz wenigen Fällen überhaupt eingesetzt. Die Anforderungenan die Beauftragtenstellung sind nämlich extrem hoch und selbst eine Überschuldungssituation ist noch keine ausreichende Begründung für die Bestellungeines Beauftragten. Bislang hat kaum eine Landes- oder Bezirksregierung die Bestellung eines Beauftragten aufgrund einer Haushaltskrise gewagt. Hierfür ist sicherlich auch maßgeblich, dass die Absetzung der gewählten Vertreterinnen und Vertreter sowie der häufig direkt gewählten Verwaltungsspitze auch einen Affront gegenüber den Wählerinnen und Wählern darstellt. Hinzu kommt eine verfassungsrechtlich heikle Situation: Immerhin bedeutet die Bestellung einer Beauftragten oder eines Beauftragten, dass die verfassungsrechtlich verbürgte Selbstverwaltung gänzlich außer Kraft gesetzt wird. Die Bestellung eines Beauftragten oder einer Beauftragten ist also rechtlich und tatsächlich an sehr hohe Hürden geknüpft. Im Kontext einer Haushaltsnotlage dürfte eine krasse Misswirtschaft in eklatantem Ausmaß von Rat und Verwaltungsspitze notwendig sein, um eine Entmachtung der gewählten FunktionsträgerInnen überhaupt nur möglich zu machen. Allerdings haben die Aufsichtsbehörden in Nordrhein-Westfalen jüngst einen neuen Weg beschritten: Im Kontext einer schweren Haushaltsnotlage wurde ein so genannter Sparberater installiert. (3)

5. Konnexitätsprinzip: Alle sind sich einig, bisher ohne wirklichen Erfolg

Der zarte Aufstand von 2.000 Kommunen für eine Beendigung ihrer strukturellen Unterfinanzierung (wir berichteten) hatte zum wesentlichen Gegenstand die Forderung nach Einhaltung des Konnexitätsprinzips zwischen Bund, Ländern und Gemeinden. In diesem Punkt sind sich z.B. die Mannheimer Rathausparteien und der CDU-Oberbürgermeister einig, ebenso die freien Wohlfahrtsverbände. Bezogen auf eine faire Steuerpolitik wie z.B. Milliardärs-, Übergewinn-, Erbschafts- und Vermögenssteuer fehlt diese Einheit bisher.

 

Die eingangs erwähnte Einigung zwischen Bundesregierung  und Ministerpräsidentenkonferenz zur Einhaltung des Konnexitätsprinzips hat mehrere Pferdefüße im Detail, die das Ganze letztlich zu einer Farce machen: Die Kostenübernahme von durch den Bund veranlassten Aufgaben gilt nur für neue Aufgaben ab dem 1.10.26. Die großen Brocken wie Anspruch auf Ganztagesbetreuung für Kinder oder das Bundesteilhabegesetz stammen aus der Zeit davor und sind somit nicht neu. Außerdem werden dann nur 80% ersetzt, es sei denn, es handelt sich um einen „Bagatellbetrag“ von bis zu 200 Mio, Euro – der wird gar nicht ersetzt. Außerdem behält sich der Bund eine Mitsprache über die Art der Durchführung der Aufgaben druch die Kommunen vor. Damit verletzt die Vereinbarung das grundgesetzlich garantierte kommunale Selbstverwaltungsrecht.

Die kommunalen Spitzenverbände waren zu dem Verhandlungstreffen zwischen Bundesregierung und Ministerpräsidentenkonferenz gar nicht erst eingeladen.

 

Bei dem Ringen um das Konnexitätsprinzip läuft es letztlich auf eine Auseinandersetzung mit der Landesregierung heraus. Denn selbst, wenn der Bund irgendwann tatsächlich seiner Verantwortung gerecht wird und an die Länder zahlt, heißt dies noch lange nicht, dass die Gemeinden das Geld von ihrem jeweiligen Land auch wirklich bekommen. Selbst also der relativ geschlossene Kampf der Kommunen und führender gesellschaftlicher Kräfte ist noch keineswegs auch nur auf diesem Teilgebiet der kommunalen Finanzpolitik wirklich weitergekommen. Auch dieser Kampf bleibt bestehen.

Thomas Trüper

 

Quellen:

Zu 4.: Michael Faber: Crashkurs Kommune 2: Kein Buch mit sieben Siegeln – Der kommunale Haushalt. VSA-Verlag in Zusammenarbeit mit der Rosa-Luxemburg-Stiftung.

Zu 5.: Fachzeitschrift „Der neue Kämmerer“ vom 7. September, FAZ-Medien

 

Anmerkungen:

1. Der neue Kämmerer vom 7. September 26
2. Faber, S. 77
3. Faber, S 77f